自上世紀90年代起，隨著中國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，化工、冶煉和鋼鐵等重污染企業(yè)逐步退出城市核心區(qū)域，遺留的污染地塊面積十分驚人。近年來，“常州毒地”、“內(nèi)蒙古毒地辦學”和“信陽農(nóng)藥廠舊址修復風波”等事件暴露了污染地塊開發(fā)利用過程中的環(huán)境風險。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2018年中國土地使用權(quán)出讓收入金額達65096億元，同比增長25%。土地資源的有限性使開發(fā)高商業(yè)價值的污染地塊成為不少地方政府的選擇。

近期，一份由綠色和平組織與南京大學（溧水）生態(tài)環(huán)境研究院聯(lián)合發(fā)布的《中國城市污染地塊開發(fā)利用中的問題與對策》報告，首次完整地對全國各省會城市截至2018年10月公布的污染地塊狀況進行了分析。報告發(fā)現(xiàn)，在公開的174塊污染地中，僅兩成完成修復，1/4已出讓，出讓金額達1049.6億元。污染地塊治理還存在“趕工期”、信息不透明、修復責任認定不明確等問題。

省會城市已公布污染地塊數(shù)量174塊

研究報告發(fā)現(xiàn)，截止至2018年10月，中國31個省會城市中有27個城市公布了本區(qū)域的污染地塊風險管控名錄。根據(jù)整理，目前已公布的污染地塊數(shù)量總數(shù)為174塊。其中，天津、重慶和上海污染所公布的地塊數(shù)量最多，分別為21塊、17塊和14塊；哈爾濱、西安、福州、長春和南寧市所公布的污染地塊數(shù)量最少，僅1塊。

從目前公布的污染地塊來看，約41%的污染地塊原址為廢棄化工廠，化工行業(yè)是潛在土壤污染最大的風險源。此外，值得注意的是，部分行業(yè)并沒有被列入《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的疑似污染地塊的定義中。比如，約12%的污染場地為廢棄鋼鐵廠，9%來源于機械制造業(yè)。這兩個行業(yè)并沒有被明確列入到疑似污染地塊定義中。因此，研究報告認為在疑似污染地塊的排查中也應(yīng)關(guān)注除《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》中所列舉的行業(yè)。

研究報告發(fā)現(xiàn)從城市來看，絕大多數(shù)的城市均有原址為化工廠的污染地塊，其中太原、天津和武漢有最多原址為化工廠的污染地塊。北京的污染地塊主要來自廢棄的鋼鐵廠，而重慶的污染地塊主要來自機械制造業(yè)。

而從污染物的構(gòu)成來看，重金屬是污染物類別中出現(xiàn)頻率最高的，約為54%。而其中鉻是重金屬中出現(xiàn)頻率最高的污染物，是10%的污染地塊的主要污染物。除了重金屬之外，揮發(fā)性有機物和半揮發(fā)性有機物也是污染地塊中常出現(xiàn)的污染物，占比約為23%和17%。其中多環(huán)芳烴和總石油烴，分別占比11%和14%。

“趕工期”、信息不透明、修復責任認定不明確等問題亟需解決

“隨著我國陸續(xù)出臺《土壤污染防治法》《土壤污染防治行動計劃》和《污染地塊土壤環(huán)境辦理辦法》等法律法規(guī)，我國對污染地塊開發(fā)利用的監(jiān)管正在逐步走向制度化、透明化和法制化?！本G色和平污染防治項目主任保航表示，“但就目前污染地塊開發(fā)利用的現(xiàn)狀來看，目前仍有一些問題?！?p style="text-indent: 2em;">比如，污染地塊的修復治理存在“趕工期”的問題。保航坦言，“土地財政依賴度高是我國許多省會城市的共同特征。”研究報告分析了2015~2017年我國主要城省會市的財政收入，發(fā)現(xiàn)我國省會城市對于土地出讓金的依賴嚴重，絕大多數(shù)省會城市土地依賴度屬于中度依賴（20%~35%）和高度依賴（35%以上）。土地依賴程度最高的城市達到了52%，即土地出讓收入占了政府收入的52%。在如此高土地財政依賴度的情況下，地方政府難免存在加速土地轉(zhuǎn)讓以充足地方財政的考慮。在此影響下，具有高商業(yè)價值污染地塊在開發(fā)過程中常常壓縮土壤修復的必要時間，導致修復治理上存在“趕工期”的問題。

“這種‘趕工’的現(xiàn)象還反映在開發(fā)模式上?！北：奖硎?，例如在已出讓的污染地塊中，約有44%的污染地塊尚未完成修復，僅有30%的污染地塊已完成修復。也即是說地方政府先出讓污染地塊，再修復該地塊。但是保航認為這種“先出讓，后修復”的方式缺陷在于，土地使用權(quán)人出于盡快回收資金的考慮或地塊開發(fā)工期的壓力，可能壓縮污染地塊必要的修復時間。

“誰污染，誰治理”的原則在污染地塊開發(fā)中很難實施。在保航看來，“盡管2018年通過的《土壤污染防治法》和2016年制定的《土壤污染防治行動計劃》都明確了污染地塊責任認定上‘誰污染，誰治理’的基本原則，但是在污染地塊實際開發(fā)過程中，這一原則卻很難得到貫徹和執(zhí)行?！备鶕?jù)對27個省會城市公布的污染地塊名錄整理和統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，僅有33%的污染地塊是由原場地使用者（潛在污染方）承擔修復責任，而50%以上的污染地塊則是由政府或國資委下屬的國有企業(yè)來承擔修復的責任，15%的污染地塊則是由房地產(chǎn)開發(fā)商承擔修復責任。

除上述問題之外，目前污染地塊的開發(fā)利用還存在信息不透明、缺乏公眾參與的問題。對此保航認為，“盡管在污染地塊的信息公開上取得了重要的進步，但就目前所公布的情況來看，污染地塊信息公開的程度和完整性還有待加強?！备鶕?jù)對目前各省會城市所公布的174塊污染地塊的治理信息整理發(fā)現(xiàn)，僅有44%的污染地塊公布了相關(guān)的土壤環(huán)境評估、治理修復或驗收的信息，而56%的污染地塊未公布以上信息。而從城市角度來看，目前僅有北京、福州、哈爾濱、濟南、昆明和南寧市公布了轄區(qū)內(nèi)污染地塊的土壤環(huán)境評估、修復或者驗收報告。而西安、太原、上海、南昌和成都市均未公布污染地塊的土壤環(huán)境評估、土壤修復和修復驗收等相關(guān)信息。

助力2020年的目標實現(xiàn)

《土壤污染防治行動計劃》中明確提出“到2020年污染地塊安全利用率達到90%”的目標，為助力這一目標的實現(xiàn)，上述報告也提出了相關(guān)的政策建議:

“生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)強化重點污染行業(yè)的土壤污染監(jiān)測和前期治理。”保航表示，“根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，化工、鋼鐵、冶煉行業(yè)是污染地塊的潛在來源，監(jiān)管部門應(yīng)強化這些重點行業(yè)的土壤檢測，一旦發(fā)現(xiàn)土壤存在污染，需加強前期的處理或治理，從源頭上防控土壤污染。”

同時，研究報告建議強化生態(tài)環(huán)境部門與土地管理部門在污染地塊開發(fā)利用上的配合協(xié)調(diào)，將土壤環(huán)境狀況的審核納入城市土地規(guī)劃、土地轉(zhuǎn)讓和建設(shè)開發(fā)的審核過程中，嚴格防控“毒地”入市。建議生態(tài)環(huán)境部門制定污染地塊治理責任認定辦法。在嚴格追究土壤污染者的治理責任基礎(chǔ)上，擴大潛在責任方的認定范圍并合理地區(qū)分污染治理責任。建議生態(tài)環(huán)境部門和土地管理部門加強土壤環(huán)境信息的公開，加強污染地塊土壤環(huán)境評估、土壤修復和土壤驗收等環(huán)節(jié)的信息透明度，定期公開土壤環(huán)境治理的相關(guān)報告。建議生態(tài)環(huán)境部門設(shè)立相應(yīng)的公眾參與機制，讓公眾在污染地塊的治理開發(fā)過程中充分表達意見和建議，助力和監(jiān)督污染地塊的再利用。

此外，鑒于目前污染地塊的修復費用占污染地塊出讓金的比例較小，修復成本可負擔。保航建議，政府抽取污染地塊出讓金的一定比例設(shè)立專項的土壤污染防治基金，以應(yīng)對場地污染者破產(chǎn)或場地污染者無法認定等情況下的土壤修復需求。

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