我國(guó)每年產(chǎn)生的有機(jī)廢物多達(dá)80億噸(不含43億噸高濃度有機(jī)廢水)，其中來(lái)自農(nóng)業(yè)農(nóng)村源的畜禽糞便多達(dá)62億噸，畜禽資源化利用與推進(jìn)刻不容緩。2019年6月24日，在“2019有機(jī)固廢資源化論壇”上，福建省閩招咨詢(xún)管理有限公司業(yè)務(wù)一部副部長(zhǎng)鄭仁光分享了對(duì)畜禽糞污資源化利用整縣推進(jìn)采用PPP模式的建議。

鄭仁光

整縣推進(jìn)背景下，PPP是首選模式

據(jù)鄭仁光介紹，目前畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用模式主要有4種：1、種養(yǎng)一體化模式。這一模式需要養(yǎng)殖場(chǎng)周邊有充足的消納地，足夠消納養(yǎng)殖場(chǎng)產(chǎn)生的糞污和沼液;2、“三改兩分再利用”模式。改變?cè)鹊墓┧⑴盼鄯绞?，進(jìn)行雨污分離與固液分離的模式，最終實(shí)現(xiàn)畜禽排泄廢棄物再利用;3、污水深度處理模式。將糞污排泄物整體進(jìn)行深度處理，達(dá)標(biāo)之后直接排入城市污水排管的模式;4、集中處理模式。國(guó)家各部委一再鼓勵(lì)建立區(qū)域化處理中心，通過(guò)對(duì)畜禽排泄廢棄物進(jìn)行統(tǒng)一收運(yùn)—集中處理，最終實(shí)現(xiàn)資源化利用。

這四類(lèi)模式各有針對(duì)性，前三種更適用于單個(gè)或部分養(yǎng)殖場(chǎng)，直接在養(yǎng)殖場(chǎng)即可實(shí)現(xiàn)畜禽排泄廢棄物的資源化利用;第四種模式比較適用于畜牧大縣，特別是養(yǎng)殖區(qū)域集中的地域，可幫助該地區(qū)形成集中的處理中心，實(shí)現(xiàn)區(qū)域推進(jìn)或整縣推進(jìn)，形成規(guī)模效應(yīng)，提高處理效益。

與畜禽糞污資源化利用模式相對(duì)應(yīng)，其投融資模式也有四種：1、養(yǎng)殖場(chǎng)投融資模式。養(yǎng)殖場(chǎng)依靠自身的資金，配套一些建設(shè)資源化處理設(shè)備，再依靠政府的基本的補(bǔ)貼進(jìn)行建設(shè)處理的模式;2、合資建設(shè)模式。即養(yǎng)殖場(chǎng)自身實(shí)力、資金不足時(shí)，通過(guò)引入外部資金進(jìn)行資源化建設(shè)處理的模式;3、第三方治理模式。養(yǎng)殖場(chǎng)將所有的資源化利用工作，全部交付第三方進(jìn)行處理，由第三方自籌自建、自負(fù)盈虧的模式;4、政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式。由政府作為主體，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，引入專(zhuān)業(yè)的社會(huì)資本，將區(qū)域或整縣的畜禽排泄廢棄物由分散處理調(diào)整為集中處理的模式。

早在2016年，國(guó)家已經(jīng)進(jìn)行超過(guò)40個(gè)縣的整縣推進(jìn)試點(diǎn)。從中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第14次會(huì)議以來(lái)，國(guó)家層面持續(xù)研究畜禽糞污資源化利用整縣推進(jìn)工作，并通過(guò)2017年中央一號(hào)文件和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見(jiàn)》，明確推進(jìn)機(jī)制。2017年8月，國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用工作的通知》和三年工作方案，正式部署地方啟動(dòng)了這項(xiàng)工作。

在整縣推進(jìn)狀態(tài)下，依靠單個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)自身的力量會(huì)導(dǎo)致政府層面監(jiān)管成本過(guò)高、監(jiān)管效率不足。雖然依靠國(guó)家補(bǔ)貼，政府可以自籌資金建設(shè)統(tǒng)一處理中心，但是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中所需要的專(zhuān)業(yè)人才、技術(shù)、設(shè)備與運(yùn)營(yíng)能力則是一大問(wèn)題。通過(guò)整縣推進(jìn)，將從原本政府支持單個(gè)養(yǎng)殖場(chǎng)做資源化利用工作轉(zhuǎn)變?yōu)檎七M(jìn)全縣統(tǒng)一規(guī)劃處理，并將整縣推進(jìn)工作，交由社會(huì)資本，可以有效解決后續(xù)運(yùn)營(yíng)與管理問(wèn)題。

鄭仁光分析道，國(guó)家對(duì)環(huán)保的要求越來(lái)越嚴(yán)格，定下了2020年之前全國(guó)70%資源化利用的目標(biāo)，在整縣推進(jìn)背景下，從政策要求、環(huán)保需求與經(jīng)濟(jì)可行度等角度來(lái)看，PPP模式成為了整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用的首選模式。在PPP模式下，企業(yè)所具有的技術(shù)、融資與管理等方面的優(yōu)勢(shì)可以得到充分展現(xiàn)。

以PPP模式推進(jìn)禽糞污資源化利用的難點(diǎn)與要點(diǎn)

鄭仁光認(rèn)為采用PPP模式整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用有四項(xiàng)難點(diǎn)：

一是項(xiàng)目主體。環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目針對(duì)的主體很多。周邊居民是否支持集中處理中心建設(shè)，養(yǎng)殖戶(hù)是否愿意將畜禽排泄廢棄物交由社會(huì)資本處理，種植戶(hù)的農(nóng)田是否有消納沼液的能力，均是環(huán)保企業(yè)需要解決的問(wèn)題。

二、三分別是體制機(jī)制與監(jiān)管能力和履約能力。目前，政府在PPP模式上，機(jī)制建立與履約能力方面較為缺失。目前政府針對(duì)PPP項(xiàng)目管理，尤其在前期，往往是抱著管理工程的心態(tài)去管理項(xiàng)目，在意識(shí)形態(tài)包括監(jiān)管能力上稍顯不足。

四是社會(huì)資本選擇問(wèn)題。往往政府會(huì)將整個(gè)項(xiàng)目的前期勘察設(shè)計(jì)，后期的投融資與建設(shè)運(yùn)營(yíng)全部階段都交給專(zhuān)業(yè)的社會(huì)資本做，具有前后延續(xù)性。然而，反過(guò)來(lái)也會(huì)影響到社會(huì)資本的選擇。

鄭仁光表示，PPP項(xiàng)目重視運(yùn)營(yíng)能力，PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中有五大要點(diǎn)：1、風(fēng)險(xiǎn)分配。環(huán)境企業(yè)需要在方案制定之初，甚至在交易合同中，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享;2、資金保障。目前PPP項(xiàng)目停滯不前的原因普遍是資金無(wú)法延續(xù)，這極大地影響社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目的積極性，是環(huán)境企業(yè)普遍面臨的棘手難題;3、回報(bào)機(jī)制?；貓?bào)機(jī)制是最重要的環(huán)節(jié)，鄭仁光認(rèn)為應(yīng)該將整個(gè)畜禽糞污資源化利用從前端收運(yùn)，到資源化處理，最終實(shí)現(xiàn)資源化利用結(jié)合起來(lái)，將涉及到的回報(bào)機(jī)制，結(jié)合到資源化利用的環(huán)節(jié)中去。4、履約監(jiān)管。項(xiàng)目機(jī)制該如何設(shè)定?政府監(jiān)管能力該如何提升，做到監(jiān)管到位，監(jiān)管不越位?這些問(wèn)題也困擾著PPP項(xiàng)目的施行;5、績(jī)效考核。財(cái)經(jīng)2019年10號(hào)文《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中提到，要落實(shí)與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，監(jiān)理完善績(jī)效考核辦法。

畜禽糞污資源化利用的前景和展望

國(guó)家、各省均以倒排計(jì)劃表形式推進(jìn)，政策不斷加碼。PPP政策方面也在進(jìn)一步走向規(guī)范。市場(chǎng)方面，畜禽糞污處理市場(chǎng)也有極大的開(kāi)拓空間。我國(guó)每年產(chǎn)生的畜禽糞污總量已逾60億噸;國(guó)家力爭(zhēng)用3年的時(shí)間，支持200個(gè)以上畜牧大縣，整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用工作，這其中蘊(yùn)藏著的項(xiàng)目機(jī)會(huì)，對(duì)于環(huán)保企業(yè)而言是極大的機(jī)遇。

鄭仁光重點(diǎn)介紹了福清市畜禽糞污資源化利用整縣推進(jìn)PPP項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“福清項(xiàng)目”)的案例。福清項(xiàng)目總投資估算為16950.14萬(wàn)元，分兩期建設(shè)，其中一期主要建設(shè)內(nèi)容為畜禽糞污資源化利用處理站、大型沼氣工程、畜禽糞污資源化利用綜合管理中心、糞肥專(zhuān)用運(yùn)輸車(chē)及配套工程、田間沼液貯存池(貯液池)及沼液施用管道的建設(shè);二期建設(shè)內(nèi)容為病死動(dòng)物處理車(chē)間及收運(yùn)專(zhuān)用車(chē)輛。

據(jù)鄭仁光介紹，項(xiàng)目一期建成后，畜禽糞污資源化利用綜合管理中心共服務(wù)福清境內(nèi)53家規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)，處理糞便7.38萬(wàn)噸/年、淘汰墊料2.34萬(wàn)噸/年，糞污6.11萬(wàn)噸/年。其中收集處理42規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)產(chǎn)生的糞便、淘汰墊料或糞污，其余11家養(yǎng)殖場(chǎng)自行全量自行資源化利用;項(xiàng)目二期建成后，年處理病死動(dòng)物0.14萬(wàn)噸，年產(chǎn)氨基酸水溶肥742.50噸，肉骨粉/有機(jī)肥445.50噸，工業(yè)用油297噸。

從回報(bào)機(jī)制上看，福清項(xiàng)目的主要收入為養(yǎng)殖戶(hù)和種植戶(hù)的使用者付費(fèi)收入、沼氣發(fā)電收入、有機(jī)肥銷(xiāo)售收入和病死動(dòng)物處理產(chǎn)出收入以及政府提供的可行性缺口補(bǔ)助。項(xiàng)目公司通過(guò)使用者付費(fèi)和產(chǎn)出物的處置獲得經(jīng)營(yíng)收入，用于覆蓋項(xiàng)目建設(shè)成本支出(實(shí)施機(jī)構(gòu)無(wú)需另行向項(xiàng)目公司支付項(xiàng)目建設(shè)成本費(fèi)用)，并根據(jù)糞便和異位發(fā)酵床淘汰墊料收運(yùn)量、畜禽排泄廢棄物(含糞便、糞污和異位發(fā)酵床淘汰墊料)的處理量、沼液外運(yùn)量和病死動(dòng)物無(wú)害化處理量，結(jié)合績(jī)效考核結(jié)果獲得相應(yīng)政府的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼收入，以此建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。

鄭仁光最后表示，PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展到現(xiàn)在，雖然經(jīng)歷了許多挑戰(zhàn)，但仍對(duì)社會(huì)資本與政府是雙贏的，尤其在環(huán)保項(xiàng)目領(lǐng)域，非常適合社會(huì)資本參與，希望未來(lái)可以和環(huán)保行業(yè)內(nèi)共同交流，分享PPP項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

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